Uporedna analiza finansiranja političkih stranaka iz budžeta u BiH i svijetu

Tri opštine u Federaciji BiH – Zenica, Donji Vakuf i Visoko, ukinule su finansiranje političkih stranaka iz opštinskog budžeta.

U Zenici su još prije dvije godine Gradsko vijeće i gradonačelnik Fuad Kasumović odlučili da uskrate finansiranje političkih stranaka.

Početkom februara ove godine u Donjem Vakufu je na sjednici Opštinskog vijeća donesena odluka o obustavi finansiranja političkih stranaka iz budžeta. Sredstva u iznosu od 25.000 KM biće usmjerena za stipendiranje studenata.

Posljednji u nizu gradova je Visoko. Amra Babić, načelnica Opštine Visoko, putem fejsbuka je obavijestila javnost da se odlukom Opštinskog vijeća Visoko a na inicijativu vladajuće većine, sredstva za finansiranje političkih partija iz budžeta opštine usmjeravaju za djecu oboljelu od karcinoma.

Indira Bektić Mujkić, pokretač peticije “Bolesnu djecu treba liječiti iz budžeta a političare plaćati SMS porukama, pa ko uplati-uplati”, za portal Buka je izjavila da odluke o obustavi finansiranja stranaka iz opštinskih budžeta znače da su političari napokon shvatili u kako teškoj situaciji se nalaze građani, posebno roditelji teško bolesne djece.

Drago mi je da je naša inicijativa urodila plodom, otvorila svima oči i nadam se da će sve opštine prekinuti sa finansiranjem političkih partija i sredstva usmjeriti ka liječenju naših najmlađih građana. Svjedoci ste ovih dana koliko se političari trude da kroz medijski linč omalovaže pokretače inicijative samo da bi izbjegli ono što je neminovno, prekinuti finansiranje političkih partija iz budžeta i tim novcem dati priliku bolesnoj djeci da se bore za život.

Što se finansiranja političkih stranaka tiče, Grupa država protiv korupcije (GRECO), antikorupcijsko monitoring tijelo Savjeta Evrope, ponovno je upozorila u svom novom izvještaju da BiH nije ispunila mnoštvo preporuka koje se tiču navedene oblasti.

Kada je riječ o transparentnosti finansiranja stranaka, u izvještaju se preporučuje:

1. da se preispitaju odredbe koje se odnose na političke stranke, posebno na finansiranje stranaka ili izborne kampanje, koje su trenutno rasute u različitim zakonodavnim tekstovima, s ciljem postizanja dosljednosti, sveobuhvatnosti i upotrebljivosti za struku i političke stranke, a posebno uzimajući u obzir njihovo objedinjavanje u jedan zakonodavni dokument;
2. da se promoviše korištenje bankarskog sistema za primanje donacija i drugih izvora prihoda, kao i za plaćanje izdataka, od strane političkih stranaka i izbornih kandidata, kako bi se mogao pratiti njihov tok i da se uvede načelo jedinstvenog računa za kampanju za finansiranje izbornih kampanja;
3. da se preduzmu mjere za sprječavanje kršenja pravila o limitu troškova za vrijeme izborne kampanje, na način da se troškovi prikazuju izvan izvještajnog perioda kampanje i da se Centralnoj izbornoj komisiji da mandat za superviziju troškova političkih partija i izvan izbornih kampanja;
4. da se poveća transparentnost računa i aktivnost subjekata koji su u vezi, direktno ili indirektno, sa političkom strankom – ili na drugi način pod njihovom kontrolom – i da se uključe, kada je moguće, računi takvih subjekata u račune političkih stranaka;
5. da se ojačaju mehanizmi interne finansijske kontrole političkih stranaka, u bliskoj saradnji s lokalnim i regionalnim podružnicama stranaka, da se uspostave jasna, dosljedna i posebna pravila o zahtjevima revizije koja se primjenjuju na političke stranke i da se osigura potrebna nezavisnost profesionalaca koji vrše reviziju njihovih računa;
6. da se povećaju finansijski i kadrovski resursi dodijeljeni Odjelu za reviziju Centralne izborne komisije kako bi bila bolje opremljena za efikasno obavljanje svojih nadzornih zadataka koji se tiču političkog finansiranja, uključujući osiguravanje bržeg i značajnijeg nadzora nad političkim strankama i finansijskim izvještajima za vrijeme izbornih kampanja;
7. da se uvede obaveza za Centralnu izbornu komisiju da sumnjiva krivična djela prijavljuje
   agenacijama za provedbu zakona i da se ojača saradnja i koordinacija napora na operativnom i
   izvršnom nivou između Centralne izborne komisije i poreznih organa i agencija za sprovođenje
   zakona;
8. da se jasno definišu kršenja političkih finansijskih pravila i uvedu efektivne, razmjerne i odvraćajuće sankcije za ta kršenja, naročito, proširujući raspon mogućih kazni i povećanjem obima krivičnih odredbi koje će pokriti sva lica/subjekte (uključujući donatore) u skladu s obavezama koje proizilaze iz Zakona o finansiranju političkih stranaka i Izbornog zakona.

Inače, političke stranke, u skladu sa odredbom iz člana 3. stava (1) tačke e) Zakona o finansiranju političkih stranaka, mogu se finansirati iz budžeta BiH, entitetskih budžeta, kantonalnih budžeta i budžeta Brčko Distrikta BiH, te budžeta drugih jedinica lokalne uprave i samouprave, u skladu sa entitetskim zakonima.

Članom 7. Zakona o finansiranju političkih stranaka propisana je raspodjela sredstava za finansiranje političkih stranaka, odnosno koalicija političkih stranaka i nezavisnih kandidata zastupljenih u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine i parlamentarnih grupa, odnosno klubova zastupnika i izaslanika u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine.

U skladu sa odredbama iz člana 7. stava (6) ovog Zakona, Zajedničko povjerenstvo za administrativne poslove Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine će svojim aktima detaljnije regulisati raspodjelu sredstava iz ovog člana, kontrolu trošenja i druga finansijska pitanja u vezi sa provođenjem ovog Zakona.

U članu 7. stav (3) Zakona o finansiranju političkih stranaka propisan je način raspodjele budžetskih sredstava BiH političkim strankama, odnosno koalicijama političkih stranaka, na način da se:

1. 30% sredstava dijeli jednako svim političkim strankama, odnosno koalicijama političkih stranaka koje su osvojile mandate,
2. 60 % sredstava dijeli prema broju predstavničkih mandata, koje svaka politička stranka, koalicija političkih stranaka, odnosno nezavisni kandidat ima u trenutku dodjele mandata,
3. 10% ukupnog iznosa raspoređuje parlamentarnim grupama srazmjerno broju predstavničkih mjesta koja pripadaju manje zastupljenom polu.

Detaljan način raspodjele sredstava iz budžeta opština za finansiranje političkih stranaka, odnosno koalicija političkih stranaka i nezavisnih kandidata, odnosno klubova zastupnika i izaslanika, trebao bi biti regulisan aktima opštinskih vijeća.

Primjera radi, u Budžetu Grada Banja Luka za 2019. godinu predviđeno je 263.000 KM za finansiranje političkih partija. U Prijedoru je predviđeno izdvajanje 99.000 KM za učešće u finansiranju političkih partija, dok Budžet Opštine Gradiška predviđa 60.000 KM za grantove političkim organizacijama i udruženjima.

Budžet Republike Srpske za 2019. godinu predviđa izdvajanje 3.853.000 KM za tekuće grantove parlamentarnim strankama.

Dakle, čak i da jedinice lokalne uprave i samouprave ukinu finansiranje političkih stranaka, ostaje finansiranje iz entitetskog budžeta. Pored toga, stranke se mogu finansirati i iz člаnаrina, iz dobrovoljnih prilogа prаvnih i fizičkih licа, nа osnovu intelektuаlnih rаdovа svojih člаnovа i pristаlicа, iz prihodа od imovine u vlаsništvu stranke, kao i iz drugih izvorа u sklаdu sа zаkonom. Što se finansiranja iz budžeta tiče, u najvećem broju slučajeva stranke koje su na lokalnim izborima ušle u gradske parlamente, na osnovu rezultata opštih izbora imaju svoje predstavnike i u entitetskom parlamentu, tako da ne bi bile uskraćene za finansiranje. Dobijale bi manje, ali bi opet imale prihode iz budžeta.

Naravno, postavlja se pitanje opravdanosti uskraćivanja finansiranja političkih stranaka iz gradskih budžeta. Da li je to populistička mjera, uzevši u obzir da se te stranke i dalje finansiraju javnim sredstvima iz entitetskih i državnih budžeta? Takođe, uzevši u obzir da sredstva koja se iz gradskih budžeta izdvajaju za rad stranaka nisu velika (npr. 25.000 u Donjem Vakufu), postavlja se pitanje koliko uskraćivanje finansiranja šteti strankama, s jedne strane, a s druge, koliko zaista doprinosi “oživljavanju” budžeta i zadovoljavanju potreba drugih socijalnih kategorija kojima su ta sredstva potrebna? Posebno uzevši u obzir da je onih kojima je finansijska pomoć potrebna zaista mnogo. Međutim, ključno pitanje glasi: Ko bi najviše bio uskraćen takvom odlukom? Vladajuće stranke ili stranke opozicije?

Stranke na vlasti svakako “crpe” sredstva iz budžeta, što eksplicitno, kao što smo naveli, putem finansiranja iz budžeta na osnovu broja mandata, što implicitno, putem “doprinosa” od rukovodilaca koji su dužni strankama uplaćivati određene procente od plata zato što su ih stranke postavile na rukovodeća mjesta, zatim putem sredstava koja javna preduzeća “doniraju” strankama i slično. Ovaj implicitni vid finansiranja je ključni problem, zbog netransparentnosti i korupcije prije svega, na šta upozoravaju i predstavnici međunarodne zajednice.

Uzevši u obzir da imaju nesmetan pristup budžetu, vladajuće stranke nemaju problema sa finansiranjem, za razliku od opozicionih stranaka, posebno manjih stranaka, kojima finansiranje iz budžeta spada među važnije prilive sredstava. Ukidanjem donacija, opozicionim strankama se otežava rad, samim tim i utiče na alternativna politička mišljenja.

Marćin Valecki, rukovodilac Odjeljenja za demokratizaciju pri organizaciji OSCE, ističe da je koruptivno djelovanje novca unutar sfere politike moguće ograničiti, između ostalog, obezbjeđivanjem dovoljno sredstava iz javnih izvora, zatim zaštitom građana od bilo kakvog pritiska da pružaju finansijsku pomoć strankama i uspostavljanjem što veće ravnopravnosti između opozicionih i partija na vlasti. Dakle, ukidanje finansiranja stranaka iz budžeta možda i nije najbolje rješenje zato što se stranke mogu okrenuti manje legalnim načinima finansiranja. Što ne znači da to već i ne rade. Ali, kako bi se netransparentno finansiranje svelo na najmanju moguću mjeru, poželjno je da se stranke finansiraju iz javnih sredstava, ističe Valecki.

U zborniku Finansiranje političkih partija: Između norme i prakse, ističe se da je finansiranje stranaka iz javnih izvora mjera koju savremene države preduzimaju iz nekoliko razloga, prije svega radi suzbijanja korupcije i finansiranja stranaka iz nezakonitih izvora, kao i stabilizacije partijske scene među najvažnijim političkim akterima. Finansiranje političkih stranaka iz javnih izvora ima za svrhu da osnaži političke stranke i da ih do izvjesne mere učini nezavisnim od finansijskih centara moći. Na taj način se sprječava i prevelika uloga koju ti centri mogu imati u procesu donošenja i sprovođenja važnih državnih i društvenih odluka.

U Srbiji sve političke stranke koje imaju predstavnike u zakonodavnim tijelima na bilo kom nivou vlasti, imaju pravo na finansijska sredstva iz javnih izvora za pokrivanje troškova redovnog rada. Sredstva se za redovni rad stranaka koje imaju predstavnike u parlamentu izdvajaju u iznosu od 0,15 % budžeta, umanjenog za transfere drugim nivoima vlasti, odnosno po 0,1 % iz budžeta pokrajine i lokalne samouprave. Trideset odsto izdvojenih sredstava se raspodjeljuje u jednakim iznosima svim političkim strankama čiji su kandidati osvojili mandate u predstavničkim tijelima, dok se preostalih 70% strankama dijeli proporcionalno broju mandata u parlamentu.

Inače, sistem snažnog oslanjanja na budžet karakterističan je za sve tranzicione zemlje Srednje i Istočne Evrope.

Međutim, finansiranje iz budžeta nije jedini vid finansiranja stranaka. Privatno finansiranje je takođe veoma zastupljeno i rasprava o finansiranju političkih stranaka danas se svodi na suprotstavljanje na liniji: privatni – javni izvori finansiranja, upozorava profesor Fakulteta političkih znanosti iz Zagreba Zdravko Petak.

On podsjeća da su različite vrste privatnih sponzorstava bile uobičajeni način finansiranja stranaka praktično do početka 1960-ih godina. Prvi primjer javnog finansiranja stranaka zabilježen je u Kostariki 1954. godine, zatim u Argentini 1955, a u Evropi prvi put u Njemačkoj 1959. godine. Dotacije iz budžeta vremenom su postale neizbježan, a u velikom broju zemalja i najznačajniji izvor finansiranja stranaka.

Profesor Petak ističe da bez dotacija iz budžeta uglavnom nije moguće premostiti stalni jaz između novčanih iznosa koje su građani, na ovaj ili onaj način, voljni dati političkim strankama i rashoda što ih svojim brojnim funkcijama stvaraju stranke. Širenju javnog finansiranja stranaka dodatno su pomogli brojni slučajevi korupcije prilikom pribavljanja sredstava za stranke, kao i zahtjev da se svim strankama osigura ravnopravna politička utakmica.

Svi sistemi političkog finansiranja potiču od privatnog finansiranja kao početnog. Međutim, politički razvoj u drugoj polovini prošlog vijeka tu je zajedničku osnovicu pretvorio u sasvim različite sisteme finansiranja, tako da se danas taj sistem, npr. u Njemačkoj, razlikuje od sistema u Velikoj Britaniji, ili od sistema koji je na djelu u Sjedinjenim Američkim Državama. Napuštanje modela isključivog privatnog finansiranja nije značilo i nestanak korupcijskih skandala vezanih uz stranačke finansije.

Štaviše, u Velikoj Britaniji, koja je zadržala privatni način finansiranja stranaka, gotovo da i nema skandala vezanih uz političke finansije, dok u Njemačkoj, u kojoj se stranke najvećim dijelom finansiraju sredstvima iz budžeta, pojava korupcijskih afera je vrlo česta.

Razlog za to vjerovatno leži u činjenici da u Velikoj Britaniji ne postoje nikakve porezne olakšice, odnosno, smanjivanje porezne osnovice za određenu visinu novčanih dotacija strankama, navodi profesor Petak. U Njemačkoj takva mogućnost postoji i ona je glavni razlog nastanka korupcijskih afera.

Ukratko, uporede li se trendovi stranačkog finansiranja u Velikoj Britaniji i Njemačkoj, pokazuje se da je u VB sve manje novca koji dolazi od članarina, da su glavni privatni finansijeri stranaka korporacije i sindikati, te da ne postoje nikakve porezne olakšice za privatne donatore, dok u Njemačkoj sve više novca dolazi od članarina i državnih prihoda, a za privatne donacije postoje značajne porezne olakšice.

Procenat javnih sredstava u stranačkim finansijama u Njemačkoj iznosi otprilike 30-50% i taj je procenat nepromijenjen od 80-ih godina prošlog vijeka. Za državnu finansijsku podršku kvalifikovane su one stranke koje su dobile najmanje 0,5% glasova na posljednjim evropskim ili saveznim izborima, ili 1% glasova na federalnim državnim izborima, ili 10% glasova u svom izbornom okrugu.

Osim direktne javne podrške, država daje porezne olakšice na sve priloge (članarine i donacije) političkim strankama od strane fizičkih lica u iznosu do 1.650 evra po osobi te do 3.300 evra po bračnom paru. Osim toga država daje finansijsku podršku parlamentarnim grupama kao pomoć njihovom radu u parlamentu, a finansira i stranačke fondacije za političko obrazovanje.

Inače, javno finansiranje stranaka iz budžeta relativno je novijeg datuma. Kao što je navedeno, započinje tek pedesetih godina prošlog vijeka. Međutim, uprkos tome, u nizu zapadnih zemalja ubrzo postaje pretežnim izvorom “stranačkog novca”. Finansiranje stranaka iz državne blagajne nije, doduše, novijeg datuma. Poznati su primjeri tajnih vladinih fondova namijenjenih vlastitim strankama, ili potkupljivanju novinara ili pripadnika ostalih stranaka, ističe politički konsultant Majkl Pinto-Dušinski.

Tajno finansiranje stranaka se zamjenjuje javnim tek pedesetih godina 20. vijeka. Budžetsko finansiranje najprije počinju primjenjivati Kostarika i Argentina, a potom i Njemačka. Slijedi niz evropskih, a zatim i mnoštvo zemalja s drugih kontinenata. Vrlo je kratka lista zemalja u kojima ne postoji sistem javnog finansiranja stranaka: Indija, Irska, Luksemburg, Malezija, Holandija (u Holandiji, međutim, postoji javno finansiranje obrazovnih institucija povezanih s političkim strankama) i Velika Britanija.

U razmatranju direktnih budžetskih dotacija, profesor Petak upozorava da je neophodno primijeniti sljedeća tri kriterijuma:

1. dotacije kojima se pokrivaju izborni troškovi i one namijenjene redovnom funkcionisanju stranaka;
2. dotacije usmjerene političkim strankama i one koje se daju pojedinačnim kandidatima;
3. dotacije nacionalnim središtima stranaka i regionalnim i lokalnim organizacijama.

Uzevši u obzir prvi kriterijum, mogu se razlikovati tri grupe zemalja:

1. u prvoj grupi, u koju spadaju Francuska, Italija (nakon 1993), Kanada i Poljska, javne dotacije se daju strankama samo na osnovu izbornih troškova;
2. za razliku od tih zemalja, u grupi zemalja koju čine Austrija, Brazil, Češka, Grčka, Italija (od 1974. do 1993), Japan, Mađarska, Njemačka, Portugalija i Švedska, stranke dobijaju javne dotacije za redovno djelovanje;
3. na kraju, u nekoliko zemalja stranke dobijaju javne dotacije i za redovno djelovanje i za troškove predizbornih kampanja, u tu grupu zemalja spadaju Izrael i Meksiko.

Jednako razlikovanju redovnih i troškova izbornih kampanja u nizu zemalja postoje razlike u javnim dotacijama koje se daju strankama, odnosno, pojedincima. Zakonom se određuju različiti limiti za te dvije kategorije korisnika javnog novca, pri čemu, u pravilu, stranke prolaze daleko bolje od pojedinačnih kandidata.

Najmanje su razlike među zemljama kod trećeg kriterijuma. Dotacije iz budžeta, u pravilu, dobijaju nacionalna središta stranaka, a ne njihovi lokalni ogranci. Stranačka vodstva tako jačaju u odnosu na lokalne predstavnike stranke, stvarajući neku vrstu ovisnosti, što se može javiti i u našem slučaju, odnosno u Zenici, Donjem Vakufu i Visokom.

Međutim, postoje i izuzeci od tog pravila. U Švedskoj lokalne vlasti od 1977. godine direktno dodjeljuju dotacije lokalnim stranačkim ograncima. Takvo pravilo je i u Hrvatskoj. Lokalnim ograncima stranaka u Hrvatskoj dopušten je relativno visok stepen autonomije u finansiranju.

Što se finansiranja stranaka iz budžeta u Hrvatskoj tiče, u Zakonu o političkim strankama se navodi da stranke čiji su kandidati izabrani na parlamentarnim izborima dobijaju, s jedne strane, fiksni izvor sredstava za svoj rad, a s druge, varijabilni dio koji zavisi od broja skupštinskih zastupnika.

U federalnim zemljama, poput Australije, Austrije, Kanade ili Sjedinjenih Američkih Država javne dotacije strankama dodjeljuju i federalne jedinice, međutim, to nije uvijek pravilo. Manjina američkih saveznih država dodjeljuje javne dotacije, iako je, suprotno tome, u toj zemlji moguće pronaći okruge i gradove koji dodjeljuju dotacije iz svojih budžeta (npr. okrug Sakramento i grad Sijetl).

Zanimljiva je situacija u Holandiji u kojoj ustav ne priznaje političke stranke, a Zakon o podršci političkim strankama naziva ih “udruženjima čiji je naziv registrovan u registru imena za izbor članova donjeg doma parlamenta”. Odbijanje davanja zakonskog statusa političkim strankama rezultat je specifičnosti holandske istorije. Naime, sve do kraja 60-ih godina 20. vijeka holandsko društvo bilo je podijeljeno na oštro odvojene supkulturne grupe, a političke stranke bile su politička refleksija tih grupa. Tokom tog perioda dominantno je bilo vjerovanje da državna administracija treba biti što je moguće više neutralna u odnosu na supkulturne grupe, pa se kao posljedica te doktrine budžetski novac davao organizacijama povezanim s političkim strankama, a ne samim strankama, ističe njemački politikolog Karl-Hajnc Nasmaher.

Sve do 1999. godine, kada je donesen Zakon o podršci političkim strankama, država je finansijski podržavala političke stranke, ali ta javna sredstva stranke nisu koristile direktno, već su ih mogle koristiti preko određenih fondacija, odnosno organizacija. Država je ovu podršku davala isključivo na nacionalnom nivou za isključivo specifične svrhe, a da bi stranka dobila takvu podršku, morala je osnovati posebne organizacije koje u formalnom smislu imaju nezavisan status, ali su u suštini usko povezane s političkim strankama. Organizacije povezane s političkim stankama mogu se podijeliti u tri grupacije: istraživački instituti, obrazovni instituti te omladinske organizacije.

Donošenjem Zakona o podršci političkim strankama, od 1999. godine javna podrška više se ne daje tim organizacijama, već direktno političkim strankama, ali su budžetska sredstva i dalje predviđena isključivo za strogo određene ciljeve: političko obrazovanje, informisanje, političko-naučne aktivnosti, održavanje kontakata i podrška razvojnim i obrazovnim aktivnostima sestrinskih stranaka izvan Holandije i slično.

Dakle, mogli smo vidjeti da su iskustva u vezi sa finansiranjem političkih stranaka iz budžeta različita širom svijeta. U nekim zemljama je čak privatno finansiranje dominantnije. Negdje je prisutna kombinacija ova dva modela. Međutim, ono što je od suštinskog značaja je da finansiranje političkih stranaka, kakvo god da je, bude transparentno. Netransparentnost finansiranja stranaka i korupcija su rak rana mnogih političkih sistema, tako i Bosne i Hercegovine.

Što se ukidanja finansiranja stranaka iz opštinskih budžeta tiče, postoji više pozitivnih aspekata:

1. sredstva se mogu preusmjeriti društvenim kategorijama kojima su ta sredstva potrebnija;
2. pojedini političari su napokon postali svjesni teške situacije u kojoj se nalaze građani;
3. povratak povjerenja građana u političare;

ali i negativnih aspekata:

1. ova mjera se može posmatrati kao populistička;
2. ukidanjem finansiranja najviše će biti pogođene opozicione stranke;
3. stranke se mogu okrenuti nelegalnim vidovima finansiranja;
4. stranke na lokalu više će zavisiti od centrala.

Međutim, na primjerima nekih zemalja, kao što je Velika Britanija, možemo vidjeti da se stranke mogu finansirati i bez pomoći države, ili kao u Holandiji da sredstva iz budžeta budu usmjerena isključivo u oblasti kao što su političko obrazovanje, informisanje ili političko-naučne aktivnosti.

Naposlijetku, finansiranje stranaka iz budžeta ne predstavalja suštinski problem, kako za politički tako i za društveni život uopšte. Ključni problem je kvalitet usluga koje političari nude građanima. A svjedoci smo da se rad političara u Bosni i Hercegovini može definisati na više načina, ali ne i kao kvalitetan.